서울시 통합에 대한 관심이 높아지고 있습니다. 뉴욕, 도쿄와 같이 고도의 경제적 성장을 이루기 위해서는 서울이 더욱 발전해야 한다는 생각으로 메가 서울 아이디어를 제시했습니다. 규모를 늘리기 위해 서울과 인접한 경기도 도시인 김포, 하남, 과천, 구리 등을 서울시로 통합해야 한다는 의견입니다. 서울시 통합에 대한 경제적 효과는 과연 얼마나 될 수 있을지 과거의 시, 군 통합에 대한 연구 결과를 바탕으로 알아보도록 하겠습니다.
1. 서울시 통합
서울시 통합에 대한 관심이 높아지고 있습니다. 미국의 뉴욕, 일본의 도쿄 등 선진국들의 수도의 크기는 압도적으로 규모가 큽니다. 사실 우리나라의 수도인 서울만 하더라도 전 국민의 1/4이 거주하고 있을 정도로 인구밀집도가 높으며 규모가 가장 큰 도시인 것은 사실입니다.
그러나 글로벌 시대에 미래 경쟁력을 갖추기 위해서는 서울은 더욱 큰 규모의 서울이 되어야 하며, 더욱 발전해야 하는 필요성이 느껴지기도 합니다. 이러한 시대적, 국민적 요구를 바탕으로 정부에서는 메가 서울 아이디어를 제시하였습니다. 서울을 더욱 확장하고 규모를 늘려 경제적 효과를 승수로 성장시켜야 한다는 의견입니다.
서울시의 규모를 물리적으로 확장하기 위해서는 서울시와 인접해 있는 도시들을 통합해야 합니다. 최근 언론을 뜨겁게 달구고 있는 김포시가 대표적입니다. 김포시뿐만 아니라 서울과 직접 맞닿아 있는 과천시, 하남시, 구리시 등 경기도의 도시들을 모두 통합하여 거대한 규모의 서울시를 만들고자 하는 것이 메가 서울 아이디어입니다.
일각에서는 서울시 통합에 대해 찬성하기도 하지만 다른 한편으로는 반대하는 입장도 만만치 않습니다. 일단 서울시 통합을 위해서는 막대한 예산이 투입되어야 합니다. 행정구역 명칭을 변경해야 하며, 이에 따른 각종 인쇄물 등을 모두 수정해야 합니다. 또한 세금 체계와 법령 등을 모두 변경해야 하므로 그 소요가 만만치 않습니다.
이러한 소요를 모두 국민의 세금으로 이루어진 정부 예산으로 충당해야 하는데, 특히 서울시의 예산도 상당히 투입되어야 합니다. 그렇기 때문에 서울에 이미 거주하고 있는 서울시민 입장에서는 본인들의 세금으로 이루어진 서울시 예산을 서울시 통합을 위해 소모해야 할 이유를 찾기 어려워지게 됩니다.
여러 가지 이유로 서울시 통합 아이디어는 정치적인 이슈로 그치고 구체적인 결실을 보지 못하게 될 가능성도 매우 높습니다. 그렇다 하더라도 실제로 과거의 역사를 돌이켜 보면 서울시 통합은 아예 불가능한 것은 아닙니다. 조선시대 한양 도성의 규모는 종로 일대로 한정되어 매우 작았으나, 1960년 이후 서울이 주변의 지방 도시인 영등포, 강남 등을 통합하면서 현재의 서울로 규모를 확장한 사례가 있었습니다.
그렇기 때문에 꼭 지금 이 시기가 아니더라도 미래에는 우리나라의 경제발전을 위해 서울시 통합을 다시 추진하게 될 가능성이 없지 않습니다. 미래의 변화에 대비하기 위해, 과거의 역사를 살펴보고 서울시가 아닌 우리나라의 지방 행정구역이 어떤 절차와 근거를 두고 통합될 수 있는지 살펴볼 필요가 있겠습니다.
2. 시 군 통합의 배경
서울시 통합 가능성을 살펴보기 위해 지방 시 군 통합이 어떤 근거와 절차에 따라 이루어지고 있었는지 살펴보겠습니다. 시, 군 통합은 1994년 개정된 지방자치법 제7조 2항에 근거를 두고 통합할 수 있습니다. 세부 내용을 살펴보겠습니다. 전문성을 높이기 위해 중앙대학교 박지형님의 논문을 참고하였습니다.
“시와 군을 통합한 지역이나 인구 5만 이상의 도시 형태의 지역이 있는 군을 도농복합 형태의 시로 통합할 수 있다.” 지방자치법 제7조에 명시된 이와 같은 근거에 따라 조건이 갖추어진 지역은 군을 시로 승격시킨 사례가 있습니다. 이 근거를 통해 1995년부터 본격적으로 시 군 통합이 이루어졌습니다.
군을 시로 승격시키고 시 군을 통합한 결과는 지역의 경제발전에 큰 도움을 주었습니다. 또한 해당 도시에 거주하고 있는 주민들의 삶의 질을 크게 향상했습니다. 삶의 질 개선 측면에서 시 군 통합의 의미는 생활권과 행정구역을 일치시키는 것에 있었습니다. 또한 시 군이 통합함으로써 규모의 경제를 이룰 수 있었습니다.
시 군 통합의 단점도 있었습니다. 시 군을 통합하게 되면 지방자치단체가 비대화되는 단점이 있었습니다. 또한 통합시 내에 위치한 농촌지역은 상대적으로 소외당하는 현상도 발생하였습니다. 1995년부터 현재까지 시군 통합이 이루어진 후 약 20년이 지났지만 성과에 대한 구체적인 분석은 미흡한 상태입니다.
그럼 1996년부터 통합시가 된 행정구역은 어디가 있을까요? 우선 경북에서만 살펴보더라도 매우 많습니다. 포항시, 경주시, 김천시, 안동시, 구미시, 영주시, 영천시, 상주시, 문경시가 모두 1995년 이후 통합시가 되었습니다. 이 말을 듣고 생소한 분도 있을 것입니다. 그렇지만 이들 대부분의 도시는 시가 아닌 군이었습니다.
또한 경기도에서는 용인시, 파주시, 이천시, 안성시, 김포시 모두 군에서 시로 승격되면서 인근지역을 통합하여 자연스럽게 시가 된 도시입니다. 시 군 통합 사례가 근현대에 들어 매우 많았던 것을 미루어 볼 때 서울시 통합은 현실 불가능한 것이 아닙니다.
시 군 통합은 단순한 행정구역의 통합이라는 것에만 의미가 있는 것은 아닙니다. 시와 군은 각각 독립적인 기초자치단체이므로 이들 기초자치단체가 통합되는 것에 더 큰 의의가 있습니다. 즉 국민으로 구성되어 있는 자치단체가 분할되어 있느냐 통합되어 있느냐의 차이이며, 통합되었을 경우 기초자치단체의 역할은 더욱 커지게 됩니다.
우리나라의 현재까지 지방 도시 개발 방식을 살펴보면, 지역 성장거점 위주의 성장 방식을 택하여 왔음을 알 수 있습니다. 가장 대표적인 성장거점은 어디일까요? 우리가 너무나 잘 알고 있는 서울과 부산입니다. 서울과 부산은 과거 정부에서부터 집중적으로 개발되어 타지역과의 격차가 갈수록 커지고 있습니다. 이러한 격차는 경제와 산업뿐만 아니라 문화 전반에 걸쳐 영향을 미치고 있습니다.
1995년 이후 우리나라의 개발 방식은 서울과 부산과 같이 성장거점을 중심으로 개발하였습니다. 먼저 성장거점의 대상이 되는 지역을 먼저 개발한 뒤 그 주변 지역으로 성장력의 파급효과를 확산시켜 나가는 방식입니다. 그리하여 주변에 있는 지역도 함께 성장시키는 것을 궁극적인 목적으로 하고 있습니다.
그러나 이러한 성장거점 개발 방식에도 문제점이 있었습니다. 성장거점이 타지역과 격차가 너무 커지게 되자 양극화 현상이 점점 더 심해지는 것이 문제였습니다. 이에 따라 지역 간 불균형이 점차 심해졌습니다. 이러한 문제점을 해소하기 위하여 정부는 개발 방식을 조금 변경하게 됩니다.
해결책은 기초수요이론에 입각한 지방 행정구역 정책을 시행하는 것이었습니다. 기초수요이론이란 개발이 부족한 지역에 사람이 살아갈 수 있는 최소한의 요건을 갖추어 주는 것입니다. 이러한 기초수요이론을 기반으로 지역을 발전시킼기 위해서는 일정하나 수준의 수요라고 할 수 있는 인구가 필요합니다.
그렇기 때문에 일정한 수요를 만들어내기 위해 인구가 적은 행정구역을 일정한 행정구역으로 묶을 필요가 있었습니다. 또한 행정구역을 통합하여 일정 수준의 인구를 만들어낸 다음에는 그 인구가 계속해서 해당 지역에 머물러 살 수 있도록 인구를 유지할 수 있는 정책도 필요했습니다. 이러한 정책을 추진하기 위해 시작한 것이 1995년의 시 군 통합이라고 볼 수 있습니다.
3. 시 군 통합의 목적
시 군 통합의 궁극적인 목적은 위에 언급하였듯이 규모의 경제를 통해 도시를 균형 있게 발전시키기 위한 것입니다. 중소 도시를 하나의 도시로 통합하여 규모를 확대함으로써 고도의 성장을 위한 발판을 마련하는 것입니다. 이를 위한 세부적인 목적은 다양한데, 먼저 생활권과 행정구역을 일치화하는 것이 있을 수 있습니다.
또한 소도시의 행정 및 재정적인 문제를 효율적으로 해결하기 위해서, 광역시설(도로, 철도망 등)을 설치하기 위해서, 지역 간의 격차를 해소하기 위해서, 농촌지역 주민의 혜택을 확대하기 위해서, 지방 행정조직을 정비하기 위해서 등 많은 목적이 있을 수 있습니다.
이를 정리하자면 시 군 통합의 목적은 첫째, 규모의 경제를 통해 행정업무 비용 효율화 및 서비스 향상. 둘째, 생활권과 행정구역 일치. 셋째, 도시의 장기적 발전을 위한 전략. 넷째, 도농 간의 균형 있는 지역발전이라고 할 수 있습니다.
3.1. 경제적 효과
시 군 통합의 첫 번째 목적은 규모의 경제를 통해 행정업무 비용을 효율적으로 관리하고 시민에게 제공하는 공공의 서비스를 향상하는 것이라 하였습니다. 이를 한마디로 요약하면 경제적 효과를 달성하기 위한 것이라고 할 수 있습니다.
도시의 경제성장 요인은 인적자원, 천연자원, 자본형성, 기술의 발전 등으로 볼 수 있습니다. 이러한 요인들이 많아지면 도시의 경제 활동량은 많아지게 되며 이는 도시의 경제성장으로 이어지게 될 수 있습니다. 특히 시도의 통합으로 단일 행정구역 내 인적자원이 많아지면 이를 활용하여 경제활동을 더욱 활발히 할 수 있는 원동력이 될 수 있습니다.
천연자원 또한 경제성장의 밑받침이 됩니다. 도시가 보유하고 있는 천연자원을 통합적으로 이용하여 국내, 국외 거래를 활성화할 수 있으며 이러한 점은 도시의 경제력을 향상할 수 있습니다. 이렇게 인적자원과 천연자원을 바탕으로 도시의 자본을 형성하게 되면 규모의 경제를 이룩할 수 있는 토대가 됩니다.
기술의 발전 또한 도시의 경제를 성장시키는데, 인적자원, 천연자원, 자본형성 등을 밑받침으로 하여 연구개발에 투자하게 될 경우 장기적인 관점에서 기술이 발전하게 됩니다. 기술의 발전은 장기적으로 엄청난 경제성장을 가져오게 할 수 있습니다.
일반적으로 도시의 경제적 효과를 측정하는 도구로서 소득, 고용, 생산을 중심으로 취업, 부가가치, 수입, 간접세를 평가하여 측정할 수 있습니다. 도시의 인구 증가와 소득, 고용, 생산의 증가는 결국 취업률을 증가하고 부가가치를 창출하며, 이를 통해 세수를 확장하는 결과를 보일 수 있습니다.
단편적인 예로 평택시를 볼 수 있습니다. 평택시는 1995년 평택시, 평택시, 평택시를 통합하여 현재 평택시의 모습을 갖추었습니다. 3개 시 군이 보유하고 있는 인적자원과 넓은 부지를 활용하여 주한미군에 부지를 제공하고, 삼성전자 캠퍼스를 발전할 수 있는 환경을 제공하였습니다.
그 결과 평택시의 인구는 지속해서 상승하여 왔으며, 증가하는 인적자원은 경제활동을 더욱 지속해서 성장시키는 요인으로 작용하였습니다. 즉 인적자원과 천연자본을 적극적으로 활용하여 세금을 더욱 많이 확보하였으며, 시의 세수를 확장하여 자본을 확대했습니다.
평택은 삼성전자 캠퍼스를 보유하고 있기 때문에 엄청난 규모의 고도화된 연구개발(R&D)센터를 보유하고 있는 셈입니다. 삼성전자의 반도체 기술이 발전할수록 평택시는 함께 발전하게 될 것입니다. 즉 미래에는 기술력이 점차 성장하게 되고, 전 세계의 관심을 받는 도시가 될 수 있을 것입니다.
3.2. 생활권과 행정구역 일치
시 군 통합을 통해 생활권과 행정구역을 일치시키는 것은 주민 복지를 위해 필요한 것입니다. 지방자치 구역마다 주민에게 제공하는 복지정책이 모두 상이한데, 같은 생활권에 사는 주민이라 하더라도 행정구역이 구분되어 있으면 주민들이 받는 복지혜택이 달라 불편을 겪을 수 있습니다.
먼저 위례신도시를 예로 들 수 있습니다. 위례신도시는 서울시 송파구, 경기도 성남시, 경기도 하남시 3개 시가 하나의 신도시로 합쳐진 독특한 생활권을 형성하고 있습니다. 이곳에 거주하고 있는 주민들은 모두 위례신도시에 거주하고 있지만 서울시, 성남시, 하남시 시민이 모두 공존하고 있는 셈입니다.
마트에서 종량제 봉투를 구매하더라도 각자 지역에 해당하는 종량제 봉투를 구매해야 합니다. 자녀를 출산하였을 경우에도 시에서 제공하는 혜택이 시마다 다르기 때문에 복지혜택을 달리 적용받아야 합니다. 또한 버스를 타더라도 서울시 버스와 경기도 버스를 구분해서 타야 하는 불편함이 있을 수 있습니다.
천안과 아산, 평택지역도 생활권이 애매한 곳이 있습니다. 아산테크노밸리는 행정구역은 아산이지만 아산 시내보다는 평택시와 물리적 거리가 더욱 가깝기 때문에 평택 생활권이라고 볼 수 있습니다. 행정구역은 아산이지만 생활권은 평택인 셈입니다.
최근 쟁점이 되고 있는 김포시도 마찬가지입니다. 김포시는 원래 인구수가 많지 않았는데, 한강신도시 개발로 인하여 서울에 거주하고 있던 서울시 인구가 김포시로 많이 이동한 사례가 있습니다. 원래 서울에 살았던 사람들이 주거비용 등의 문제로 김포시로 이동한 것이기 때문에 직장은 여전히 서울에 두고 있었는데, 김포 한강신도시에서 서울로 출퇴근하는 소요가 너무 많아 매일 아침 지옥철을 만나야 하는 입장입니다.
3.3. 도시의 장기적 발전
시 군 통합으로 인하여 도시는 장기적으로 발전할 수 있습니다. 시 군 통합으로 인하여 단기적으로 느낄 수 있는 효과는 인구의 증가가 될 것입니다. 여러 개의 소규모 단일 행정구역들이 하나의 행정구역인 시로 통합된다면 단일 소도시의 입장에서는 인구가 급상승하게 되는 효과를 보이게 됩니다.
인구의 증가는 그 자체로 규모의 경제를 이룩할 수 있습니다. 통합시의 관점에서 바라본다면 인적자원이 증가한 셈이 되므로 늘어난 인적자원을 활용하여 더욱 많은 일자리를 창출할 수 있고 외부 도시에서 인구가 추가로 유입될 수 있도록 정책을 펼칠 수 있습니다.
또한 인구의 증가로 인하여 통합시는 세금이 늘어나게 됩니다. 세수의 증가는 통합시가 더욱 발전할 수 있는 토대를 제공합니다. 통합시가 발전하면 통합시의 주변에 있는 중소 도시 또한 함께 성장할 수 있게 됩니다. 이러한 과정이 선순환한다면 장기적으로는 도시가 발전하게 됩니다.
통합시는 국가적인 차원에서도 성장할 수 있도록 관리해야 하는 책임이 있습니다. 지역의 균형적인 발전을 위해 통합시를 안정적인 궤도로 정착하여 성장시키기 위해서는 국가적 차원의 노력이 필요합니다. 그렇기 때문에 통합시는 공공의 투자를 확보하기 위해 더욱 용이해집니다.
울산시를 예로 들어보겠습니다. 울산시는 통합시가 된 이후 공공의 투자가 더욱 늘어났습니다. 울산시는 자동차, 중화학, 조선산업이 밀집되어 있는 지역입니다. 대표적으로 대규모 단위의 기업이 밀집되어 있는 도시입니다. 이러한 대기업들은 여러 자회사와 하청업체를 거느리고 있습니다.
여기에서 파생되는 고용 창출 효과와 소득 증가 효과는 상당했으며, 울산시를 울산광역시로 성장시킬 수 있는 토대가 되었습니다. 기업은 서로 밀접한 연관성을 갖고 있기 때문에 기업 규모가 커질수록 경제적인 효과가 더욱 커지게 될 것입니다.
3.4. 도농간 균형있는 발전
도농 간 균형 있는 발전도 필요합니다. 도시만 발전하게 된다면 도시 주변의 농촌사회와는 소득격차가 심화하여 빈부격차가 더욱 커질 수 있습니다. 그 때문에 통합시 추진과 더불어 도농 간 균형 있는 발전을 반드시 추구해야 합니다.
도시의 소득 증가를 이용하여 농촌업계가 더욱 활발하게 생산활동을 할 수 있도록 지원해야 하며, 농촌업계의 생산성 증가를 이용하여 도시가 더욱 발전할 수 있도록 성장기반을 제공할 수 있는 정책을 추진해야 합니다.
도농 간 균형 있는 발전을 이룩하지 못한다면 소득격차 심화, 양극화 현상 등으로 인하여 균형 있는 지역발전이 어렵게 될 것이며, 이는 여러 가지 갈등과 문제를 야기하게 됩니다. 주민 간 갈등과 도시성장을 저해하는 여러 가지 문제들은 장기적으로 통합시의 경제성장을 방해하게 될 것입니다.
최근에는 도농 간 균형 있는 발전을 위해 목포시와 신안군은 시군 통합을 추진하고 있습니다. 목포시와 신안군은 도농 상생 교류 운동을 추진하고 최종적으로 단일 시로 통합하도록 정책변화를 추진하고 있습니다. 양 개 시군은 통합시를 통하여 관광, 문화, 경제 측면에서 성장할 수 있을 것으로 기대하고 있습니다.
4. 결론적으로..
우리나라의 시 군 통합은 1995년부터 39개 시를 바탕으로 총 3차에 걸쳐 진행되어 왔습니다. 1998년에는 구 여천시, 여수시, 여수시가 여수시로 통합되면서 총 40개의 시가 통합되었습니다. 이 중 군에서 시로 승격되면서 자연스럽게 통합시가 된 곳은 7개 시로, 용인시, 파주시, 이천시, 안성시, 김포시, 논산시, 양산시가 있습니다.
1995년 이후에 매우 활발하였던 시 군 통합 사례를 미루어 보았을 때 서울시 통합은 전혀 실현 불가능한 이슈는 아닙니다. 다만 서울시 통합으로 인하여 서울시가 얻게 될 수 있는 궁극적인 목적이 무엇인지 명확히 해야 하며, 서울시는 우리나라의 수도인 만큼 국가적 차원의 발전을 도모할 수 있어야 합니다.
서울시 통합이 이루어진다면 서울시의 고도 경제성장을 바탕으로 우리나라 경제가 성장할 수 있어야 합니다. 서울시 통합으로 인하여 서울시의 인구는 더욱 증가하게 될 것이며, 통합된 주변 도시의 인적자원과 천연자원을 바탕으로 장기적인 성장을 이룩할 수 있는 체계가 뒷받침되어야 하겠습니다.
이러한 체계를 바탕으로 서울시 통합 이후 인적자원과 천연자본의 증가를 바탕으로 더욱 큰 규모의 자본을 형성할 수 있어야 합니다. 통합 과정에서 필연적으로 발생하는 지출을 최소화하고 지역 간 갈등을 줄일 수 있는 실질적인 대책을 마련해야 합니다. 그렇게 해야만 서울시의 자본이 더욱 증가할 수 있게 됩니다.
서울시 통합 이후 자본의 증가는 시간이 지날수록 기술의 발전을 이룩할 수 있는 방향으로 도시를 성장시킬 수 있어야 합니다. 미국의 실리콘 밸리가 기술의 발전을 바탕으로 도시를 전 세계에서 가장 부유한 도시로 성장시킨 것처럼 기술력을 바탕으로 도시가 성장할 수 있도록 산업체를 발전시켜야 합니다.
결론적으로 서울시 통합을 통해서 궁극적으로는 규모의 경제를 달성하고 고도의 국가 경제 성장에 기여할 수 있어야 합니다. 또한 단기적으로는 인접 도시에 거주하고 있는 주민들의 생활권과 행정구역을 일치화시키고 행정을 효율적으로 관리하며 주민에게 제공하는 서비스를 향상하고 장기적으로 발전할 수 있어야 합니다. 이러한 방향으로 정책이 추진된다면 서울시 통합은 국민이 원하는 방향의 정책이 될 수 있을 것입니다.
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